近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》。這是我國(guó)資本市場(chǎng)歷史上第一次以中辦、國(guó)辦名義聯(lián)合印發(fā)打擊證券違法活動(dòng)的專門文件。

從內(nèi)容看，《意見》亮點(diǎn)頗多。其中，《意見》提出要完善證券立法機(jī)制，加大刑事懲戒力度，完善行政法律制度，健全民事賠償制度，強(qiáng)化市場(chǎng)約束機(jī)制。這些舉措為進(jìn)一步完善資本市場(chǎng)違法犯罪法律責(zé)任制度體系指明了方向。同時(shí)，《意見》還提出，要加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作，加強(qiáng)中概股監(jiān)管，建立健全資本市場(chǎng)法律域外適用制度，這為進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場(chǎng)跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作指明了方向。

接受《金融時(shí)報(bào)》記者采訪的專家學(xué)者認(rèn)為，要建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場(chǎng)，就必須對(duì)證券市場(chǎng)的法律建構(gòu)及實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性的安排部署，完善證券執(zhí)法司法體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。

嚴(yán)打證券違法 保護(hù)市場(chǎng)主體合法利益

資本市場(chǎng)是以規(guī)則為導(dǎo)向的法治市場(chǎng)，法治興，則市場(chǎng)興。

從資本市場(chǎng)法律制度建設(shè)情況看，近年來(lái)，在全國(guó)人大、司法部、最高人民法院和最高人民檢察院等大力支持下，證監(jiān)會(huì)會(huì)同有關(guān)部門，順應(yīng)中國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展需要，借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)制定完善有關(guān)法律法規(guī)，行政執(zhí)法、民事追償、刑事懲戒的立體追責(zé)體系初步建立，為依法從嚴(yán)從快打擊證券違法犯罪行為奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

隨著資本市場(chǎng)改革不斷深入，資本市場(chǎng)違法犯罪問題的防范、查處亟待強(qiáng)化，同時(shí)司法、執(zhí)法難度不斷增加?！兑庖姟丰槍?duì)完善法律、司法體系提出指引，同時(shí)，針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行明確，有利于司法、執(zhí)法部門有的放矢，提高執(zhí)法效率。

中國(guó)社科院法學(xué)所商法室主任、研究員陳潔在接受《金融時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，證券市場(chǎng)秩序是整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的重要組成部分。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境深刻變化、資本市場(chǎng)改革開放不斷深化的背景下，資本市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展及其良好生態(tài)對(duì)維護(hù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的平穩(wěn)運(yùn)行意義尤為重大。嚴(yán)厲打擊證券違法活動(dòng)就是為了保護(hù)每個(gè)市場(chǎng)主體的合法利益，進(jìn)而提升整個(gè)社會(huì)公共利益，并通過實(shí)現(xiàn)證券市場(chǎng)秩序，保證證券市場(chǎng)的效率與公平，從而促進(jìn)整個(gè)資本市場(chǎng)乃至整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。

武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長(zhǎng)董登新向記者表示，《意見》的發(fā)布凸顯黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)于打擊證券違法活動(dòng)的高度重視。相比過去，《意見》著眼于建立健全執(zhí)法司法體制機(jī)制，強(qiáng)調(diào)行政、司法以及社會(huì)等多方面形成合力，形成全方位、立體式的法網(wǎng)，從而產(chǎn)生強(qiáng)有力的威懾效果。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，《意見》堅(jiān)持“零容忍”要求，圍繞依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)作出了系統(tǒng)性、有針對(duì)性的部署安排，對(duì)于依法嚴(yán)厲查處證券違法犯罪案件，加大對(duì)大案、要案的查處力度，強(qiáng)化震懾效應(yīng)，具有重要意義。

完善制度體系 及時(shí)解決難點(diǎn)重點(diǎn)問題

完善資本市場(chǎng)違法犯罪法律責(zé)任制度體系，是此次《意見》的亮點(diǎn)之一。

在陳潔看來(lái)，這個(gè)“體系”實(shí)際上包含兩個(gè)層面的含義。一是狹義上的法律責(zé)任體系，具體指民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任構(gòu)成的法律責(zé)任體系;二是廣義層面，包括立法、司法、執(zhí)法體制和協(xié)調(diào)配合機(jī)制構(gòu)成的整個(gè)制度體系。

“責(zé)任體系和制度體系是相輔相成、循環(huán)促進(jìn)的。”陳潔進(jìn)一步告訴記者，從體系化的視角出發(fā)，要建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場(chǎng)，就必須對(duì)證券市場(chǎng)的法律建構(gòu)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性的安排部署。若缺乏結(jié)構(gòu)完整、資源配置合理的證券法律責(zé)任制度體系化的建設(shè)，資本市場(chǎng)法治建設(shè)的預(yù)期效果就難以實(shí)現(xiàn)。

新證券法、刑法修正案(十一)全面升級(jí)了資本市場(chǎng)法治供給。但近期發(fā)生的一批大案要案表明，證券監(jiān)管執(zhí)法和司法過程中的部分配套規(guī)則需抓緊修改完善。

華東政法大學(xué)國(guó)際金融法律學(xué)院教授鄭彧表示，金融法律規(guī)范應(yīng)該隨著市場(chǎng)的變化及時(shí)進(jìn)行有針對(duì)性的改變。即使在資本市場(chǎng)發(fā)展成熟的國(guó)家，其證券法的修改也一直在推進(jìn)，以此適應(yīng)不斷發(fā)展的市場(chǎng)需要。因此，我國(guó)資本市場(chǎng)立法工作也要適時(shí)完善，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義法治的機(jī)制優(yōu)勢(shì)，及時(shí)解決資本市場(chǎng)實(shí)踐中的突出問題。

加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作 保障市場(chǎng)雙向開放

值得注意的是，《意見》提出，加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作。完善數(shù)據(jù)安全、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、涉密信息管理等相關(guān)法律法規(guī)。打擊資本市場(chǎng)違法活動(dòng)再次迎來(lái)“重拳”。近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。在強(qiáng)化重大證券違法犯罪案件懲治和重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法方面，《意見》指出，要依法嚴(yán)厲查處大案要案，依法嚴(yán)厲打擊非法證券活動(dòng)，加強(qiáng)債券市場(chǎng)統(tǒng)一執(zhí)法以及強(qiáng)化私募違法行為的法律責(zé)任。

業(yè)內(nèi)人士表示，《意見》圍繞打造一個(gè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場(chǎng)總目標(biāo)，為未來(lái)一個(gè)時(shí)期依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)指明了方向、提供了遵循，為全面深化資本市場(chǎng)改革、更好發(fā)揮資本市場(chǎng)功能提供了重要保障。

大案要案查處效率將明顯提升

從新證券法到本次《意見》，監(jiān)管層已多次明確，嚴(yán)打金融領(lǐng)域各類違法行為。《意見》從完善資本市場(chǎng)違法犯罪法律責(zé)任制度體系，到建立健全依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的執(zhí)法司法體制機(jī)制、強(qiáng)化重大證券違法犯罪案件懲治和重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法，再到加強(qiáng)資本市場(chǎng)信用體系建設(shè)，監(jiān)管層對(duì)于資本市場(chǎng)違法違規(guī)行為的打擊力度明顯提升。

隨著執(zhí)法力度的進(jìn)一步提升，資本市場(chǎng)違法犯罪行為將有效遏制?！兑庖姟访鞔_，依法嚴(yán)厲查處大案要案，全面提升證券違法大案要案查處質(zhì)量和效率。依法從嚴(yán)從快從重查處欺詐發(fā)行、虛假陳述、操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易以及編造、傳播虛假信息等重大違法案件。同時(shí)，對(duì)于資本市場(chǎng)中存在違法行為的參與各方，《意見》都將進(jìn)行更嚴(yán)厲的處罰和追責(zé)。

“從嚴(yán)從快從重處罰是行政處罰改革的重要體現(xiàn)，而罰款是行政監(jiān)管中相比監(jiān)管談話、出具警示函等處罰方式更為嚴(yán)厲的處罰措施，加大罰款金額是提升資本市場(chǎng)違法違規(guī)成本的有效行政處罰手段，對(duì)資本市場(chǎng)違規(guī)行為具有更加直接的威懾力。”中山證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李湛在接受記者采訪時(shí)表示，當(dāng)前證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管行為體現(xiàn)出“零容忍”的監(jiān)管態(tài)度，在體制機(jī)制上加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對(duì)于違規(guī)行為加強(qiáng)懲罰力度，從而鼓勵(lì)資本市場(chǎng)在事前加大合規(guī)審查。

打擊非法證券活動(dòng) 維護(hù)市場(chǎng)秩序

場(chǎng)外配資違法活動(dòng)嚴(yán)重?cái)_亂資本市場(chǎng)正常秩序，損害投資者合法權(quán)益，成為近年來(lái)監(jiān)管層依法嚴(yán)厲打擊的重點(diǎn)。今年4月30日，證監(jiān)會(huì)、公安部聯(lián)合發(fā)布2020年場(chǎng)外配資違法犯罪典型案例。數(shù)據(jù)顯示，2020年全年，證監(jiān)部門向公安機(jī)關(guān)移送或通報(bào)場(chǎng)外配資案件線索89件，配合公安機(jī)關(guān)查處19起場(chǎng)外配資犯罪重大案件，抓捕犯罪嫌疑人700余人，切斷多個(gè)跨區(qū)域場(chǎng)外配資黑色產(chǎn)業(yè)鏈，有效遏制了場(chǎng)外配資違法活動(dòng)蔓延。

《意見》明確，要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、公安等部門與中國(guó)證監(jiān)會(huì)的協(xié)同配合，完善跨部門協(xié)作機(jī)制，堅(jiān)決取締非法證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決清理非法證券業(yè)務(wù)，堅(jiān)決打擊非法證券投資咨詢等活動(dòng)。加強(qiáng)場(chǎng)外配資監(jiān)測(cè)，依法堅(jiān)決打擊規(guī)模化、體系化場(chǎng)外配資活動(dòng)。嚴(yán)格核查證券投資資金來(lái)源合法性，嚴(yán)控杠桿率。加強(qiáng)涉地方交易場(chǎng)所案件的行政處置與司法審判工作銜接，有效防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

華東政法大學(xué)國(guó)際金融法律學(xué)院教授鄭彧表示，場(chǎng)外配資問題來(lái)源集中在兩個(gè)方面，一是不透明性，不透明就會(huì)累積風(fēng)險(xiǎn)，一旦積小成大就可能引發(fā)證券市場(chǎng)大幅波動(dòng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);二是專業(yè)化、反復(fù)性的場(chǎng)外配資，其實(shí)構(gòu)成了一種涉及證券市場(chǎng)的“商行為”，對(duì)涉及特殊市場(chǎng)的“商行為”進(jìn)行監(jiān)管，是全球主流金融市場(chǎng)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。他表示，加強(qiáng)場(chǎng)外配資活動(dòng)的監(jiān)測(cè)，需要包括央行、銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)等多部門的協(xié)同，特別是要強(qiáng)化央行反洗錢系統(tǒng)與證監(jiān)會(huì)部門的協(xié)同作戰(zhàn)能力。

“打擊證券違法活動(dòng)是維護(hù)資本市場(chǎng)秩序、有效發(fā)揮資本市場(chǎng)樞紐功能的重要保障。資本市場(chǎng)的健康發(fā)展是準(zhǔn)確把握證券市場(chǎng)新發(fā)展階段，深入貫徹證券市場(chǎng)新發(fā)展理念，加快構(gòu)建證券市場(chǎng)新發(fā)展格局的基石。”同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授劉春彥表示。

營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境 確保注冊(cè)制順利推進(jìn)

《意見》還要求加強(qiáng)債券市場(chǎng)統(tǒng)一執(zhí)法。強(qiáng)化對(duì)債券市場(chǎng)各類違法行為的統(tǒng)一執(zhí)法，重點(diǎn)打擊欺詐發(fā)行債券、信息披露造假、中介機(jī)構(gòu)未勤勉盡責(zé)等違法行為。不斷優(yōu)化債券市場(chǎng)監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。強(qiáng)化私募違法行為的法律責(zé)任，加大對(duì)私募領(lǐng)域非法集資、私募基金管理人及其從業(yè)人員侵占或挪用基金財(cái)產(chǎn)等行為的刑事打擊力度。加快制定私募投資基金管理暫行條例，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)實(shí)行差異化監(jiān)管和行業(yè)自律。

“當(dāng)前，資本市場(chǎng)處于注冊(cè)制改革過程中，要保證其順利推進(jìn)，需要營(yíng)造良好的資本市場(chǎng)環(huán)境，而加強(qiáng)打擊資本市場(chǎng)違法違規(guī)行為是改善資本市場(chǎng)環(huán)境的重要手段。”李湛表示，財(cái)務(wù)造假、操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易行為的存在，降低了資本市場(chǎng)的有效性，嚴(yán)重?fù)p害了中小投資者的利益，監(jiān)管部門需要持續(xù)加大監(jiān)管力度，營(yíng)造更為良性的市場(chǎng)環(huán)境。

業(yè)內(nèi)人士表示，加大對(duì)資本市場(chǎng)違法行為的打擊力度，有利于增加資本市場(chǎng)的投資屬性，有利于真正發(fā)揮其優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)功能。通過加強(qiáng)制度建設(shè)、讓投資者和上市公司回到聚焦主業(yè)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)和提升盈利能力上來(lái)，長(zhǎng)期來(lái)看，將明顯提升上市公司的治理水平。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，隨著資本市場(chǎng)雙向開放和監(jiān)管合作的進(jìn)一步推進(jìn)，證券發(fā)行人跨境融資、投資者跨境投資的行為越來(lái)越普遍，個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)日益頻繁，由此引發(fā)的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。同時(shí)，跨境證券違法活動(dòng)數(shù)量和形式也逐步增加，對(duì)跨境監(jiān)管執(zhí)法合作提出了更高的要求?？v觀當(dāng)下，跨境證券監(jiān)管執(zhí)法合作的法律基礎(chǔ)還有待夯實(shí)。

記者了解到，近年來(lái)，中國(guó)證監(jiān)會(huì)與境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立多雙邊監(jiān)管合作機(jī)制并積極開展證券監(jiān)管與執(zhí)法合作，共同打擊跨境證券違法犯罪。目前，中國(guó)證監(jiān)會(huì)已與66個(gè)國(guó)家和地區(qū)的證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)簽署了多個(gè)雙邊監(jiān)管合作諒解備忘錄，并于2007年成為國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織《磋商、合作及信息交換多邊諒解備忘錄》的簽署方。

鄭彧認(rèn)為，《意見》提出的進(jìn)一步加強(qiáng)跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作，建立健全資本市場(chǎng)法律域外適用制度等措施都是對(duì)我國(guó)過往資本市場(chǎng)“引進(jìn)來(lái)”“走出去”工作經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的查漏補(bǔ)缺，是改進(jìn)監(jiān)管方式、提高監(jiān)管質(zhì)量的必要之舉，也是在國(guó)際關(guān)系新形勢(shì)下切實(shí)維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融安全，有序開展跨境融資以及監(jiān)管合作的法治化保障。