6月1日，人民銀行就《中華人民共和國(guó)反洗錢(qián)法(修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

應(yīng)當(dāng)看到，本輪修法已醞釀多時(shí)。2018年，人民銀行專(zhuān)門(mén)開(kāi)展反洗錢(qián)法修訂相關(guān)課題研究，提出修訂反洗錢(qián)法的目標(biāo)和具體建議。2019年以來(lái)，央行深入開(kāi)展11項(xiàng)反洗錢(qián)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)調(diào)查研究，包括個(gè)人反洗錢(qián)義務(wù)、受益所有人機(jī)制建設(shè)、特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)監(jiān)管、洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)管理、反洗錢(qián)數(shù)據(jù)使用、巨額現(xiàn)金收付申報(bào)、反洗錢(qián)行政處罰等，通過(guò)分析反洗錢(qián)法律制度不足，提出切實(shí)可行的立法建議，2020年2月完成了草案初稿。此后，人民銀行就草案向中央和國(guó)家有關(guān)部門(mén)兩次征求意見(jiàn)，同時(shí)也組織召開(kāi)了修法專(zhuān)家論證會(huì)，在吸收這些意見(jiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)草案進(jìn)行了進(jìn)一步優(yōu)化。

“修訂反洗錢(qián)法是加強(qiáng)反洗錢(qián)工作，推進(jìn)國(guó)家治理能力建設(shè)的必然要求。”央行有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，隨著反洗錢(qián)工作形勢(shì)變化，反洗錢(qián)法相關(guān)規(guī)定存在的空白和不足，嚴(yán)重制約著我國(guó)反洗錢(qián)工作有效開(kāi)展。因此，需要修訂反洗錢(qián)法，解決《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善反洗錢(qián)、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制的意見(jiàn)》中指出的問(wèn)題，推動(dòng)反洗錢(qián)工作有效開(kāi)展，推進(jìn)國(guó)家治理能力建設(shè)。

在北京大學(xué)法學(xué)院教授王新看來(lái)，反洗錢(qián)作為一個(gè)連接點(diǎn)，將我國(guó)的金融安全、打擊恐怖主義、國(guó)際合作等許多非傳統(tǒng)的國(guó)家安全問(wèn)題聯(lián)系在一起，是踐行總體國(guó)家安全觀的重要環(huán)節(jié)和抓手。王新對(duì)《金融時(shí)報(bào)》記者表示，面對(duì)新的復(fù)雜形勢(shì)和國(guó)際合作的大背景，我們需要將反洗錢(qián)置于總體國(guó)家安全觀的視角下進(jìn)行檢視，此次修訂反洗錢(qián)法勢(shì)在必行。“現(xiàn)行反洗錢(qián)法于2006年10月31日通過(guò)，次年1月1日起正式實(shí)行。由于當(dāng)時(shí)中國(guó)反洗錢(qián)事業(yè)剛剛起步不久，該法更像是一個(gè)框架，有很多原則性表述，而本次修訂后內(nèi)容更加詳實(shí)。”

何為“反洗錢(qián)”

本次《征求意見(jiàn)稿》的第二條，旗幟鮮明地定義了反洗錢(qián)——“本法所稱(chēng)反洗錢(qián)，是指為了預(yù)防通過(guò)各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來(lái)源和性質(zhì)的洗錢(qián)活動(dòng)，遏制相關(guān)違法犯罪活動(dòng)，依照本法采取相關(guān)措施的行為”。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授時(shí)延安在接受《金融時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，從該定義來(lái)看，反洗錢(qián)的范圍已經(jīng)擴(kuò)張至所有犯罪，且明確提出“預(yù)防和遏制恐怖主義融資活動(dòng)”也適用該法。“從《征求意見(jiàn)稿》來(lái)看，反洗錢(qián)工作調(diào)整范圍有了很大變化。同時(shí)，從反洗錢(qián)監(jiān)督管理、反洗錢(qián)義務(wù)、反洗錢(qián)調(diào)查以及國(guó)際合作的規(guī)定來(lái)看，對(duì)反洗錢(qián)的具體工作類(lèi)型和內(nèi)容也進(jìn)行擴(kuò)張性調(diào)整，進(jìn)而使得反洗錢(qián)制度和機(jī)制得以大幅度完善。”

對(duì)比現(xiàn)行反洗錢(qián)法可以看到，此前反洗錢(qián)定義中僅列舉了七類(lèi)洗錢(qián)上游犯罪，包括毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪，而全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)《關(guān)于中華人民共和國(guó)刑法修正案(十一)(草案)修改情況的匯報(bào)》則指出，洗錢(qián)罪(《刑法》第一百九十一條)、掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪(《刑法》第三百一十二條)等共同構(gòu)成了我國(guó)洗錢(qián)犯罪體系，洗錢(qián)犯罪的上游犯罪包含所有犯罪。

王新分析認(rèn)為，基于“行刑銜接”等原因，新規(guī)定不再具體列舉上游犯罪類(lèi)型，而直接明確了反洗錢(qián)定義，并強(qiáng)調(diào)反洗錢(qián)不僅包括預(yù)防洗錢(qián)犯罪，還包括遏制洗錢(qián)相關(guān)違法活動(dòng)。

“在反洗錢(qián)方面，國(guó)際社會(huì)通常采取打擊與預(yù)防相結(jié)合的‘雙劍合璧’機(jī)制，簡(jiǎn)而言之就是‘預(yù)防+懲罰’。”他解釋稱(chēng)，一方面是對(duì)反洗錢(qián)義務(wù)主體賦予特定的反洗錢(qián)責(zé)任;另一方面是將洗錢(qián)行為犯罪化。前者旨在防患于未然，反洗錢(qián)的義務(wù)主體必須按照反洗錢(qián)法的要求來(lái)履行反洗錢(qián)義務(wù)。如果做不到，就要按照反洗錢(qián)法規(guī)定來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

同時(shí)，他特別強(qiáng)調(diào)了《征求意見(jiàn)稿》的第二十四條，即在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)及其境外分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在集團(tuán)層面建立統(tǒng)一的反洗錢(qián)合規(guī)體系，國(guó)務(wù)院反洗錢(qián)行政主管部門(mén)和國(guó)務(wù)院有關(guān)金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)本法對(duì)其實(shí)施監(jiān)督管理。其中，“反洗錢(qián)合規(guī)體系”被視為一個(gè)新亮點(diǎn)。

王新解釋稱(chēng)，反洗錢(qián)合規(guī)體系不是一個(gè)靜態(tài)的概念，而應(yīng)該是一個(gè)“盡職免責(zé)”的激勵(lì)約束機(jī)制。如果義務(wù)機(jī)構(gòu)沒(méi)有盡到應(yīng)盡義務(wù)，就要接受懲罰;反之，如果履行了反洗錢(qián)的義務(wù)，但是最后還是出現(xiàn)了一些問(wèn)題，就可以適當(dāng)減輕或豁免處罰。

對(duì)接國(guó)際反洗錢(qián)框架

在受訪專(zhuān)家看來(lái)，《征求意見(jiàn)稿》的亮點(diǎn)之一是對(duì)接了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。為使反洗錢(qián)融入國(guó)際合作框架，中國(guó)一直積極尋求加入金融行動(dòng)特別工作組(FATF)，并在2007年6月28日成為正式成員國(guó)。而本次修法后，很多規(guī)定和框架均與國(guó)際接軌。

“例如，履行客戶(hù)盡職調(diào)查、客戶(hù)身份資料和交易記錄保存、大額交易和可疑交易報(bào)告、反洗錢(qián)特別預(yù)防措施等反洗錢(qián)義務(wù)是國(guó)內(nèi)反洗錢(qián)工作的要求，也體現(xiàn)了國(guó)際通行的反洗錢(qián)框架和要求。”王新表示。

《金融時(shí)報(bào)》記者了解到，金融行動(dòng)特別工作組是專(zhuān)門(mén)致力于國(guó)際反洗錢(qián)和恐怖融資的一個(gè)政府間國(guó)際組織，其主要任務(wù)是制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)有關(guān)法律、監(jiān)管、行政措施的有效實(shí)施，以打擊洗錢(qián)、恐怖融資、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資(擴(kuò)散融資)等危害國(guó)際金融體系的活動(dòng)。

強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險(xiǎn)為本”，合理配置監(jiān)管資源

隨著反洗錢(qián)工作形勢(shì)不斷變化，反洗錢(qián)監(jiān)管從規(guī)則為本過(guò)渡到風(fēng)險(xiǎn)為本。這是國(guó)際共識(shí)，也是本次《征求意見(jiàn)稿》修訂的主要內(nèi)容之一。具體來(lái)看，一是增加國(guó)務(wù)院反洗錢(qián)行政主管部門(mén)開(kāi)展或者會(huì)同有關(guān)部門(mén)開(kāi)展國(guó)家、行業(yè)、義務(wù)機(jī)構(gòu)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況合理配置監(jiān)管資源，采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)防控措施。二是強(qiáng)調(diào)對(duì)義務(wù)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢(qián)要求，要求金融機(jī)構(gòu)基于風(fēng)險(xiǎn)狀況采取風(fēng)險(xiǎn)管理措施，基于風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展客戶(hù)盡職調(diào)查并采取相應(yīng)措施。

“從國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際實(shí)踐看，各國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)管均從規(guī)則為本向風(fēng)險(xiǎn)為本過(guò)渡。”前述央行有關(guān)部門(mén)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人表示，我國(guó)反洗錢(qián)工作經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，也在不斷探索風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管方法和手段，義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)履職不斷強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)為本方法。為提升監(jiān)管水平和監(jiān)管效率，并滿(mǎn)足反洗錢(qián)國(guó)際評(píng)估后續(xù)整改要求，需要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)為本的工作方法。

風(fēng)險(xiǎn)為本最重要的含義是什么?在王新看來(lái)，就是要進(jìn)行有效的資源配置，讓反洗錢(qián)的資源“好鋼用在刀刃上”。他表示，風(fēng)險(xiǎn)為本的原則允許各國(guó)在FATF要求的框架下，采取更加靈活的措施，以有效地分配資源、實(shí)施與風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的預(yù)防措施，最大限度地提高有效性。

根據(jù)FATF建議，各國(guó)應(yīng)當(dāng)識(shí)別、評(píng)估和了解本國(guó)的洗錢(qián)與恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)措施，包括指定某一部門(mén)或建立相關(guān)機(jī)制協(xié)調(diào)行動(dòng)以評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，配置資源，確保有效降低風(fēng)險(xiǎn)。按照預(yù)期，該方法應(yīng)當(dāng)作為在反洗錢(qián)與反恐怖融資體制內(nèi)有效配置資源，實(shí)施FATF建議要求的風(fēng)險(xiǎn)為本措施的必要基礎(chǔ)。

“《征求意見(jiàn)稿》的第十九條、第二十二條、第二十七條、第五十一條等規(guī)定了洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本要求、開(kāi)展評(píng)估工作和法律責(zé)任等，這充分表明洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性。對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的地方，要多配置資源，以確保其反洗錢(qián)與反恐怖融資體系能充分解決這些風(fēng)險(xiǎn);各國(guó)可以決定在特定情況下，允許對(duì)某些FATF建議采取簡(jiǎn)化的措施。”王新說(shuō)。

反洗錢(qián)認(rèn)識(shí)“三級(jí)跳”

提到“洗錢(qián)”，似乎天然令人想到金融機(jī)構(gòu)。然而，本次《征求意見(jiàn)稿》則進(jìn)一步完善了反洗錢(qián)義務(wù)主體范圍和配合反洗錢(qián)工作的要求。

除了金融機(jī)構(gòu)外，特定非金融機(jī)構(gòu)在從事特定業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)要求履行反洗錢(qián)義務(wù);而且，金融機(jī)構(gòu)、特定非金融機(jī)構(gòu)以外的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合客戶(hù)盡職調(diào)查和反洗錢(qián)調(diào)查、依法履行巨額現(xiàn)金收付申報(bào)等反洗錢(qián)要求，并增加了反洗錢(qián)特別預(yù)防措施要求。

現(xiàn)行反洗錢(qián)法僅規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)義務(wù)。而且，針對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作盡管已在規(guī)范性文件中加以明確，但由于其法律效力層級(jí)低，難以滿(mǎn)足當(dāng)前反洗錢(qián)工作的需要。為進(jìn)一步推動(dòng)特定非金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展反洗錢(qián)工作,有必要將具有共性的、行之有效和成熟做法上升為法律。

“根據(jù)2019年FATF對(duì)我國(guó)的第四輪互評(píng)估報(bào)告，特定非金融機(jī)構(gòu)法律規(guī)定的不完善問(wèn)題，直接影響到三項(xiàng)合規(guī)性指標(biāo)和兩項(xiàng)有效性指標(biāo)的得分，這對(duì)我國(guó)整體評(píng)級(jí)和評(píng)估后續(xù)整改工作影響較大。因此，有必要通過(guò)修訂法律完善對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)相關(guān)規(guī)定。此次《征求意見(jiàn)稿》將特定非金融機(jī)構(gòu)納入反洗錢(qián)的義務(wù)主體范圍，這是一個(gè)重大的亮點(diǎn)。”王新表示。

“實(shí)際上，全社會(huì)都有配合參與反洗錢(qián)工作的義務(wù)。”一位資深業(yè)內(nèi)人士對(duì)《金融時(shí)報(bào)》記者表示，為提升我國(guó)整體反洗錢(qián)工作有效性，本次增加對(duì)金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)以外單位和個(gè)人(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“單位和個(gè)人”)的反洗錢(qián)要求。

王新表示，我國(guó)反洗錢(qián)認(rèn)識(shí)提升經(jīng)歷過(guò)“三級(jí)跳”：早期僅僅是狹義地與金融機(jī)構(gòu)聯(lián)系在一起，認(rèn)為洗錢(qián)損害銀行的穩(wěn)定和公眾對(duì)銀行的信任;中期則意識(shí)到洗錢(qián)會(huì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公平公正，損害金融機(jī)構(gòu)聲譽(yù)和正常經(jīng)營(yíng)，威脅金融體系的安全穩(wěn)定，而且成為腐敗滋生的溫床;在2014年總體國(guó)家安全觀確立后，我國(guó)開(kāi)始從國(guó)家安全戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)反洗錢(qián)問(wèn)題，并且在頂層進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

從國(guó)內(nèi)看，反洗錢(qián)直接涉及經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、社會(huì)安全等多個(gè)領(lǐng)域，與經(jīng)濟(jì)、金融、國(guó)際政治和合作均緊密地捆綁在一起，已經(jīng)提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，成為落實(shí)總體國(guó)家安全觀的重要組成部分。

從國(guó)際看，反洗錢(qián)已經(jīng)被提升到維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)際政治穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度，是國(guó)際合作的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。許多重要的國(guó)際多邊合作機(jī)制均將預(yù)防和打擊洗錢(qián)與恐怖融資作為重要議題。

之所以要對(duì)單位和個(gè)人提出反洗錢(qián)要求，正是基于反洗錢(qián)工作實(shí)踐的需要。央行有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)《金融時(shí)報(bào)》記者強(qiáng)調(diào)，客戶(hù)盡職調(diào)查是預(yù)防犯罪分子進(jìn)入金融體系的第一道防線，是反洗錢(qián)工作的核心內(nèi)容。而實(shí)踐中單位和個(gè)人不配合盡職調(diào)查，影響了金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)工作的有效開(kāi)展。該負(fù)責(zé)人說(shuō)：“反洗錢(qián)法僅規(guī)定單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)提供真實(shí)有效的身份證件，并未提出其他配合要求。為提升我國(guó)整體反洗錢(qián)工作有效性，有必要增加單位和個(gè)人配合義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)盡職調(diào)查的要求。”

此外，上述負(fù)責(zé)人還強(qiáng)調(diào)，對(duì)金融體系以外、交易雙方不通過(guò)金融體系收付的現(xiàn)金交易，出租、出借、買(mǎi)賣(mài)賬戶(hù)等行為也影響金融秩序和社會(huì)安全，但這些行為尚未構(gòu)成犯罪，故需在法律中明確規(guī)定予以禁止。

“與之前法律規(guī)定相比，《征求意見(jiàn)稿》對(duì)現(xiàn)有反洗錢(qián)法律制度和機(jī)制進(jìn)行全面完善，通過(guò)進(jìn)一步賦權(quán)，提升了反洗錢(qián)主管機(jī)關(guān)的反洗錢(qián)能力，同時(shí)對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人明確法律義務(wù)，確立了全社會(huì)防范洗錢(qián)的法律機(jī)制。”時(shí)延安表示。(馬梅若)

關(guān)鍵詞： 反洗錢(qián)法 國(guó)家治理 國(guó)際合作 監(jiān)管資源